今年入冬以来，我国多个省份天然气供应紧张，液化天然气（LNG）价格明显上涨，引发社会高度关注。
当前天然气供应短缺产生的原因、影响及政策建议，21世纪经济报道专访了国家发改委价格监测中心高级经济师刘满平。
多种因素汇集的结果：
《21世纪》：作为季节性需求变动强的行业，局部地区天然气冬季供应可能紧张，与往年相比，今年有哪些不同的特点？
刘满平：高，覆盖范围广，众多地区供应紧张。之前我国天然气供应短缺范围主要集中在京津冀周边的华北地区，而今年，据已披露的消息，目前全国除西藏、广西、广东、福建以及东北等少数省份外，其余省份均出现供应紧张。
第二，爆发时间提前，价格上涨快。今年部分地区刚刚进入冬季，比较冷的时候还未到来就出现天然气供应短缺。其结果就是完全由市场定价的液化天然气（LNG）价格短时间内出现暴涨。国家统计局数据显示，今年8月下旬全国LNG价格是每吨3129.1元，9月同期价格为3519元，10月为4337.4元，11月为5636.7元。按此计算，11月LNG价格比8月涨幅高达80%，比9月上涨60%，比10月上涨30%左右。
第三，多种因素交织，影响严重。往年天然气供应短缺产生原因主要在需求侧，而今年，既有需求侧的原因，也有供给侧的原因；既有主观因素，又有客观因素；既有市场上的原因，也有外在政策的推动。
天然气供应短缺四个原因：
《21世纪》：你认为当前天然气供应短缺形成的原因是什么？
刘满平：总的来看，当前天然气供应短缺是天然气生产、运输、储备、消费、政府政策等多方面因素影响而形成的。
一、上游资源供应不足。一是主要管道气源供应方中亚国家冬季为保障本国用气，再加上部分政治因素考量，减少出口。供应我国的天然气从冬季前的每日1.3亿m3降至不足1.1亿m3，缩减了约3000万m3，使得新投运的陕京四线无法发挥作用。二是过去几年国内天然气市场需求增长放缓，国内油气企业天然气投资和陆上管网的扩产规划都受到影响。三是原定于2017年投产运营的中石化天津LNG接收站未能如期上产，直接导致3000万m3供应华北的资源未能落实。四是中石化页岩气无法实现原计划产量，另有100万-200万m3/日的焦炉煤气由于环保原因被叫停，无法供应。
二、下游终端需求急剧增长。今年以来，随着宏观经济形势好转；天然气性价比提升，工业生产、燃气发电、化工等领域用气需求较快增长；LNG汽车市场回暖；环保监管力度加大；“煤改气”不断推进，国内天然气消费出现爆发式增长，消费量进入到一个前所未有的峰值。国家发改委数据显示，1-11月全国天然气消费量达到2097亿m3，同比增长18.9%；进口天然气817亿m3，增长28.9%，增速均大幅超过前几年。预计全年增量是2010-2016年年均增量两倍以上。尤其是今年华北各省的LNG消费增速普遍在20%以上，远高于全国天然气需求增速。
三、中游基础设施建设滞后。天然气供求平衡调配主要通过基础设施来实现，尤其在冬季应急调峰上。基础设施主要有输送管网、储气设施和LNG接收站。高先，基础设施薄弱，峰谷调节能力弱。目前我国每万平方公里陆地面积对应的管网里程约70公里，仅相当于美国的12%；地下储气库形成工作气量64亿m3，仅占消费量的3.1%，而世界平均水平约为10%，美国、欧盟分别为20%、25%，日本、韩国约为15%-20%。其次，全国尚有超过20%的地级行政单位、约30%的县级行政单位没有接通管道气。而在已接通管网的地方，由于其所属企业不一样，互联互通程度不够。同时，基础设施尚未实现第三方公平开放，导致系统内的管网、储气设施和LNG接收站存在自身利用率不高，而系统外想进又无法进的困境。
四、部分相关政策协调性不够。今年可以说是天然气体制改革、环境治理力度比较大的一年，众多政策之间的不协调或多或少对天然气供应短缺产生助推作用：有关部门对今年天然气需求迅速增长估计不足，影响了能够增加供应的相关工作。部分地方政府应急预案不健全，平时不重视储备调峰设施建设，缺气时才临时抱佛脚，四处找气源。地方政府层层加码、盲目推进“煤改气”工程。早在2013年，国家就提出了“煤改气”的方案，并要求做好规划，落实气源同时建设好基础设施。而部分地方政府在规划布局上落后进度，拖到了方案限定的比较后一年，在没有落实好气源的情况下推进“煤改气”，甚至一些原本不属于“2+26”城市范围内的城市也强行推行“煤改气”，导致今年“煤改气”强度大大超预期，需求也超预期增长。
据环保部披露，今年实际完成以电代煤、以气代煤400万户，远远超出之前300万户的预期。仅河北省采暖季天然气需求量同比就增长234%。此外，城市门站价格的降低刺激了天然气需求；交易中心管道气竞价一定程度上诱发了LNG价格上涨预期；居民用气与非居民用气的价格差导致上游供气企业与城市燃气企业存在增大工业用气规模的“趋利”性。
加强央地政策协调：
《21世纪》：你对应对天然气供应短缺有哪些政策建议？
刘满平：天然气供应短缺在天然气体制市场化改革中出现，是改革进程中遇到的众多问题之一，但不能以此否定整个改革的方向和成果，更不能因此放弃改革。未来只是依靠改革，采取综合措施来有效应对。
一、“开源”，挖掘潜力，努力增加供应。进一步加强现有国内天然气田气井开采开发力度和集输网络建设，加大非常规天然气，如页岩气等的开发力度，提升国内产量。积极与中亚天然气资源国沟通，避免未来再次出现减供、停供等不确定性风险。应当利用当前国际LNG市场供应较为宽松，LNG现货贸易急剧增长，气价仍处于较低水平的时机，鼓励更多的国内企业到全球购买可靠的LNG现货资源，尤其是美国的LNG资源，积极扩大进口。政府要加大沿海天然气进口码头海域资源的开放力度，可考虑开放一些绿色通道给进口企业使用。
二、“节流”，“限工保民”，适当减缓需求增速。冬季取暖用气对于居民来说是一项刚性需求，相较于工业用气，民用天然气用量较小，增速也低于工业用气，应优先予以保证。为避免用气紧张时工业用户与居民用户“争气”，应严格执行“限工保民” ，必要时可以牺牲掉工业用气，既要限制上游企业的大工业直供用户，又要限制城燃企业的大工业用户。
应循序渐进推进“煤改气”工程，适时启动煤电应急调峰项目。地方政府要立足本地资源禀赋、经济水平和居民习惯，选择适宜的散煤治理模式。宜气则气、宜电则电、宜煤则煤、宜柴则柴，因地制宜。对尚未落实气源或“煤改气”气源未到位的区域，不能强制推进“煤改气”工程，避免“一刀切”和“毕其功于一役”。此外，在季节性用气峰谷差比较大的地方可以保留或适时启动煤电应急调峰项目。
三、“扩建”和“开放”，加快LNG接收站和储备体系建设，推动基础设施的公平开放和互联互通。协调地方各部门关系，确保天津中石化LNG接收站尽快投产。同时进一步下放审批权力，降低准入门槛，加快推动环渤海地区LNG接收站的建设，以保证华北地区的供气安全。
加快储气库建设，建立完善的天然气储备体系。应参照国内石油储备体系建设经验，改变目前储气设施建设仅由天然气生产商承担的局面，严格要求天然气上下游企业都应承担储备责任。中央与地方建设天然气战略储备，天然气生产商与城市燃气建设商业储备，形成完善的天然气储备体系。
未来应加快推进管道独立和LNG接收站独立运营，加强政府监管，加快基础设施向第三方准入，促进天然气管网互联互通，逐步形成区域性乃至全国性管网。
四、协调，加强中央与地方、不同部门在治理雾霾、应对天然气供应短缺方面顶层设计与政策落实之间的协调。顶层设计既要科学合理，又要统筹兼顾，应做好长期作战的准备。地方政府在具体落实政策时，既要严格按照中央政策办事，又要考虑当地实情，不能搞“一刀切”或“运动式执法”，将指标任务层层加码，急功近利。在进行天然气价格市场化改革的同时，推进财政、税收、社会保障等相关配套政策的改革，降低因改革所带来的对低收入阶层的冲击，兜住民生底线。
